浅谈土地财政隐藏的风险

  地方政府对土地财政的依赖性越大，其存在风险的可能性也就越大。因此，研究土地财政隐藏的风险及治理对策，有利于地方财政安全，实现经济社会的可持续发展。

  一、土地财政的成因分析

“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入这种短期行为的一种形象比喻，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。…土地出让收入和土地抵押的银行贷款，已经成为城市和其他基础设施投资的主要资金来源。

  “土地财政”的出现，其中暗藏这很多的社会风险，农民的土地，现在可以通过各种政策，例如土地抵押的银行贷款，土地抵押掉，农民贷款了，但是却没有土地了，农民就是靠土地维持收入，如此一来，土地没有了，农民依靠什么来收入，还银行贷款呢。如此一来，农民没有了土地，就会引发失业问题，造成社会的不稳定。

  我国土地财政的形成与分税制改革和以GDP及财政收入为核心的政绩考核体制有关。1994年分税制改革以后，中央上收了大量财权，特别是将增值税的75%归为中央政府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央、地方共享税。但在财权向上集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴，等等。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种(如财产税)，于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源。

  二、土地财政隐藏着巨大的财政和金融风险

首先，土地财政具有不稳定性和不可持续性。在现行的土地批租制下，地方政府无论以何种方式出让土地使用权，卖一块土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，这为地方政府“以地生财”提供了便利。即使我们不考虑13亿人口的吃饭问题，也不考虑可征用农地、不可再生资源的有限性，但市场有冷暖，房地产市场也有周期性变动，这意味着土地价格不可能天天都有“面粉比面包贵”的火爆行情，当市场发生变化，原来的供不应求就会转化为供过于求，土地流拍、降价就不可避免，土地生财难以为继。

  其次，土地财政是导致我国耕地数量减少的重要因素。第实行土地公有制，按理土地出让收益的分配和使用应代表全民的利益。然而资料表明，全国多数地方征地款的分配比     三，土地财政严重损害了国民的利益。根据现行法律规定，我国例为：农民仅能拿到10%～15%，集体拿25%～30%，政府及其他机构拿60%～65%。征地中各产权主体地位不平等、交易不公平使得农民失去了分享土地增值收益的权利，越来越多的农民成为失地又失业的弱势群体。不解决5亿多农民的问题，不解决全体国民的住房、医疗、养老等基本社会保障问题。无法解决弄明的问题，农民就成为弱势群体，无法保证自己的生活，这样对社会的稳定会产生一定的影响。